摘要: 作為我公民族區域自治軌制的基礎法，我國《平易近族區域自治法》在調劑中心與平易近族自治處所關系的經過歷程中雖飾演焦點腳色，但充其量只施展了“半部法”的功效。我國《憲法》、我國《立法法》、我國《處所各級國民代表年夜會和處所各級國民當局組織法》《國務院實行〈中華國民共和公民族區域自治法〉若干規則》以及各平易近族自治處所制訂的自治條例等相干法令規范作為其主要彌補，異樣在對中心與平易近族自治處所關系的規制上各自面對窘境和局限。應以憲法的深刻實行為邏輯條件，以法令說明的加大力度為主要途徑，以法令規范的修正為盡力標的目的，以自治區自治條例的出臺為改造抓手，以《中心與處所關系法》的制訂為前景目的，終極完成中心與平易近族自治處所關系的法制建構目的。
要害詞: 平易近族區域自治法；中心與平易近族自治處所關系；處所組織法；中心與處所關系法
黨的十九年夜陳述延續了國度“保持和完美平易近族區域自治軌制”的一向態度，中心與平易近族自治處所關系的法治化是這一軌制目的的題中應有之義。中國雖是單一制國度，[1]但在央地關系的類型上浮現多元化特征，這是由我國處所類型的多元化所決議的：一是普通處所，即所謂的省(市)、市、區(縣、旗)、鄉(平易近族鄉、鎮、蘇木)，其根據為我國《憲法》30條；二是平易近族自治處所，即所謂的自治區、自治州、自治縣，其根據為我國《憲法》4條第3款和第30條；三是特殊行政區，即噴鼻港特殊行政區和澳門特殊行政區，其根據為我國《憲法》31條。除此之外，可預感的是，在海峽兩岸同一之后，臺灣地域將成為另一種更高水平的自治處所。[2]由此，在我國單一制國度的框架下，衍生出了四種分歧類型的中心與處所關系，即中心與普通處所的關系、中心與平易近族自治處所的關系、中心與特殊行政區的關系以及中心與臺灣地域的關系。我國央地關系的一體多元格式就此構成。[3]而在前述央地關系類型中，除最后一類以外，均基礎完成了法制框架的初步建構：[4]就中心與普通處所關系而言，雖無專門律例制，但構成了以我國《立法法》、我國《處所各級國民代表年夜會和處所各級國民當局組織法》(以下簡稱：《處所組織法》)等法令為焦點、各級各類相干法令規范為彌補的法制系統；就中心與平易近族自治處所的關系和中心與特殊行政區的關系而言，則分辨由基礎法令對相干題目予以框架性規制，即對應前者的我國《平易近族區域自治法》和對應后者的港澳基礎法。[5]
我國《平易近族區域自治法》同中心與平易近族自治處所關系法制化之間的邏輯聯繫關係是本文的追蹤關心焦點。筆者的基礎判定是，在中心與平易近族自治處所關系的語境中，傳統上被視為焦點規范的我國《平易近族區域自治法》充其量僅能算作“半部央地關系法”，而這一認知亦將成為本文框架中我國中心與平易近族自治處所關系法制化扶植進一個步驟完美的邏輯出發點。
一、作為中心與平易近族自治處所關系焦點規范的我國《平易近族區域自治法》
作為我公民族區域自治軌制的“基礎法”，我國《平易近族區域自治法》在以後法令系統中顯然是作為中心與平易近族自治處所關系範疇的“巴賽勒斯”(Basileus)起首進場的。[6]這一點重要可從實際基本和規范基本兩個方面睜開闡述。
(一)實際基本
作為軌制design層面的焦點說明東西，中國的平易近族區域自治軌制具有雙重屬性，即浮現為平易近族原因和地區原因的綜合體。是以平易近族區域自治軌制自己的一個主要面向，就是處置中心與特定平易近族自治處所的關系題目。如關凱曾指出：“在平易近族區域自治軌制中，平易近族原因是附屬的(年夜大都自治及處所的自治平易近族在本地生齒總量中的比例并不占大都)，重要的原包養網 因是區域原因，如許國度與平易近族自治處所之間的關系更接近于中心當局與處所當局之間的關系，而不是國度與族群社會的關系。”[7]
作為中心立法層面的焦點調劑規范，我國《平易近族區域自治法》是平易近族區域自治軌制的焦點法令規范。一方面，作為我國的基礎政治軌制之一，平易近族區域自治軌制法制化的焦點成績即表現為我國《平易近族區域自治法》的公佈與實施。該法序文第六段明白指出：“《中華國民共和公民族區域自治法》是實行憲律例定的平易近族區域自治軌制的基礎法令。”這既彰顯了其由全國人年夜(而非其常委會)經由過程的特別位置，也預設了其與其他法令中相干條目的包養網 “管轄—共同”關系。[8]由此，平易近族區域自治法治的焦點題目和基礎題目均由我國《平易近族區域自治法》加以規則。另一方面，在2011年的《中國特點社會主義法令系統》白皮書中，憲法相干法部門第四段即開門見山地指出：“中國制訂了包養 平易近族區域自治法，履行平易近族區域自治軌制，充足尊敬和保證各多數平易近族治理本平易近族外部事務的權力，依法保證各多數平易近族的符合法規權益。”作為白皮書中獨一一部獨段羅列的憲法相干法，該法在平易近族區域自治軌制中的焦點規范位置再次取得決議計劃層的充足確定。
作為處所立法層面的焦點自治根據，我國《平易近族區域自治法》是平易近族自治處所的“自治法”。中國的平易近族區域自治是平易近族自治和區域自治的聯合體，[9]具有顯明的處所自治屬性，也就必定面對平易近族自治處所自治權的鴻溝這一焦點命題，實在質即為中心與平易近族自治處所的關系。我國《平易近族區域自治法》4條第1款規則：“平易近族自治處所的自治機關行使憲法第三章第五節規則的處所國度機關的權柄，同時按照憲法和本法以及其他法令規則的權限行使自治權，依據當地方的現實情形貫徹履行國度的法令、政策。”在規范層面，這一領域的勘定固然由我國《平易近族區域自治法》和平易近族自治處所的自治條例(即中心與處所)配合完成，但回根結底，并佐之以我國《立法法》75條第2款的規則，自治處所自治條例的制訂自己即以我國《平易近族區域自治法》作為根據和底本，這也是我國單一制國度構造所決議的中心與處所關系基礎形式的軌制浮現。從這個角度來說，我國《平易近族區域自治法》之處所自治法的屬性簡直在了了自治的法令鴻溝題目上占據焦點的規范位置。
(二)規范基本
我國《平易近族區域自治法》中存在大批中心與處所關系的規范，其年夜致可分為三類。其一，關于平易近族自治處所自治權限的條目，典範表現為該法第三章“自治機關的自治權”的規則。此章共27條，占該法條則總數的36…5%，亦是該部法令中篇幅最年夜的一章。其二，關于下級國度機關的職責、權限的條目(在很年夜水平上即指中心)，[10]典範表現為該法第六章“下級國度機關的職責”的規則。此章共19條，占該法條則總數的25.7%，是該部法令中篇幅居第二的一章。其三，除了對中心、平易近族自治處所各自權利的靜態表達，我國《平易近族區域自治法》還有部門條目對兩者間的靜態互動關系停止了初步的規制，如該法6條第2款“平易近族自治處所的自治機關依據當地方的情形，在不違反憲法和法令的準繩下，有權采取特別政策和機動辦法，加快平易近族自治包養網 處所經濟、文明扶植工作的成長”的規則；該法第6條第3款“平易近族自治處所的自治機關在國度打算的領導下，從現實動身，不竭進步休息生孩子率和經濟效益，成長社會生孩子力，慢慢進步各平易近族的物資生涯程度”的規則；該法第7條“平易近族自治處所的自治機關要把國度的全體好處放在首位，積極完成下級國度機關交給的各項義務”的規則；該法第8條“下級國度機關保證平易近族自治處所的自治機關行使自治權，并且根據平易近族自治處所的特色和需求，盡力輔助平易近族自治處所加快成長社會主義扶植工作”的規則，等等。
在研討和處置中心與平易近族自治處所關系實行中，前述我國《平易近族區域自治法》中的條目飾演了要害腳色。其一，在研討層面，今朝關于中心與平易近族自治處所關系的論文中，我國《平易近族區域自治法》相干條目已成最為主要的規范淵源；[11]在為數未幾的專題性著作中，研討者異樣對我國《平易近族區域自治法》賜與了極高的器重。[12]其二，在實行層面，作為國度頂層design的典範代表，國務院消息辦公室發布的一系列白皮書均對此付與了活潑注解。2011年10月的《中國特點社會主義法令系統》白皮書前文已有論及，而2004年5月的《西躲的平易近族區域自治》白皮書更指出包養 ：“《中華國民共和公民族區域自治法》，將平易近族區域自治軌制確立為國度的一項基礎政治軌制，對多數平易近族自治處所在政治、經濟、文明等各方面的自治權力及與中心當局的關系做了體系的規則，為西躲國民充足行使自治權力供給了無力的法令保證。”2005年2月的《中公民族區域自治白皮書》指出：“《平易近族區域自治法》是實行《憲法》規則的平易近族區域自治軌制的基礎法令，其內在的事務涵蓋政治、經濟、文明、社會等各個方面。它規范了中心和平易近族自治處所的關系，以及平易近族自治處所各平易近族之間關系，其法令效率不只限于平易近族自治處所，全國各族國民和一切國度機關都必需遵照、履行該項法令。”2009年9月的《中國的平易近族政策與各平易近族配合繁華成長》白皮書亦指出：“《平易近族區域自治法》是實行憲律例定的平易近族區域自治軌制的基礎法令，規范了中心和平易近族自治處所的關系以及平易近族自治處所各平易近族之間的關系。”
平易近族區域自治法令規范的無限性使得我國《平易近族區域自治法》相干法令規制效能的絕對主要性進一個步驟晉陞。今朝中心層面的主要平易近族區域自治法令規范實在有兩部最具代表性，除我國《平易近族區域自治法》外，還有2005年發布的《國務院實行〈中華國民共和公民族區域自治法〉若干規則》(以下簡稱：《若干規則》)。一方面，由于《若干規則》僅為行政律例，規范位階和效率位問他後悔不？階均不高，這就天然決議了其幫助我國《平易近族區域自治法》實行的副角位置。另一方面，“由于制訂《平易近族區域自治法》的實行細則前提還不成熟，《若干規則》重要只對《平易近族區域自治法》第六章‘下級國度機關的職責’的內在的事務停止了細化”，[13]故在前述三種中心與平易近族自治處所關系條目類型中，《若干規則》僅觸及第二類“關于中心的職責、權限的條目”，對實際需求的周延性亦斟酌缺乏。由此，我國《平易近族區域自治法》作為調劑中心與平易近族自治處所關系焦點規范的位置在有形中被進一個步驟凸顯。
二、“半部法”：我國《平易近族區域自治法》調劑中心與平易近族自治處所關系的局限性
固然我國《平易近族區域自治法》奠基了其作為調劑中心與平易近族自治處所關系的焦點法令規范的位置，但其在施展這一效能時卻存在諸多缺憾，充其量只能算作“半部央地關系法”。
第一，規范位階的局限性招致我國《平易近族區域自治法》無法對焦點、嚴重或政治性較強的平易近族題目(包含某些中心與平易近族自治處所嚴重關系題目)作召盤層規則。作為我國的基礎政治軌制之一，平易近族區域自治軌制從發生之初即由憲法(或憲法性文件)對其焦點內在、范疇、理念和框架作出明白規則。1948年草擬的《中國國民平易近主反動綱要》行將“多數平易近族”列為十年夜內在的事務之一，并明白提出：“各平易近族一概同等，樹立平易近族自治區。”[14]這為后來1949年《中國國民政治協商會議配合綱要》中的平易近族區域自治條目直接供給了基本，亦組成1954年憲法3條第4款對平易近族區域自治軌制停止準繩性規則的邏輯條件。1975年憲法和1978年憲法中關于平易近族區域自治軌制的準繩條目仍然得以保存。1982年憲法的平易近族區域自治條目則在相當水平上向1954年憲法“致敬”(拜見表1)，除準繩條目外，還對自治機關的組織構造、委處事項、自治事項、主要的自治權以及下級國度機關輔助職責等焦點題目予以明白。這就為作為憲法性法令的我國《平易近族區域自治法》相干規范的建構和實行奠基了基調。由此，我國《平易近族區域自治法》基礎是在現行憲法平易近族區域自治條目框架內的拓展與細化，這也是其1條“中華國民共和公民族區域自治法，依據中華國民共和國憲法制訂”的佈景地點。[15]詳細到中心與平易近族自治處所關系調劑的論域中，這一結論即表現為對于該關系調劑的嚴重事項，我國《平易近族區域自治法》自己并無實行自立建構的軌制空間，而必需以憲法的響應調劑作為條件。[16]這種頗具因襲主義(conventionalism)顏色的軌制格式，[17]固然是我國《平易近族區域自治法》作為基礎法令的應有之義，[18]但當其欲以“焦點法令規范”的成分參與焦點、嚴重或政治性較強的平易近族題目(包含某些中心與平易近族自治處所嚴重關系題目)時，規范位階無疑將成為嚴重的軌制掣肘。
第二，焦點法特征招致我國《平易近族區域自治法》無法周全不雅照中心與平易近族自治處所關系的各項軌制細節。依據我國《平易近族區域自治法》序文第六段的規則，作為平易近族區域自治軌制的焦點立法，該法對于中心與平易近族自治處所關系題目的斟酌誇大框架性與周全性，這就勢必招致其對詳細央地關系軌制的細化規制缺乏。古代國度管理普通被解構為立法、行政和司法三個方面，我國的中心與平易近族自治處所的關系異樣可分化為中心與平易近族自治處所的立法關系、行政關系和司法關系三個部門。[19]但是當人們試圖將這一類型化邏輯帶進我國《平易近族區域自治法》文本時卻發明，該法對中心與平易近族自治處所的行政關系(即府際關系)賜與包養網 了“偏頗的追蹤關心”，[20]即大批條則繚繞行政關系題目睜開，而對峙法關系與司法關系的器重水平則顯明單薄——前者僅觸及19條和第20條之一部，[21]后者則僅觸及第46條和第47條。是以，當實行中觸及對這兩類關系的調劑時，我國《平易近族區域自治法》天然無法供給充足、堅實的規范根據。此外，即使是關于中心與平易近族自治處所行政關系的調劑，我國《平易近族區域自治法》情勢上絕對範圍化的條目集群亦未供給足夠完全的處理計劃。例如，對于在大都情形下組成這類關系的主要主體即下級國度機關，我國《平易近族區域自治法》固然說起了21次之多，但從未明白其詳細的內在指向，更遑論對“下級國度機關”與憲法上“國度”表述的內在關系、平易近族自治處所的當局能否組成其構成部分的“下級國度機關”等細化題目的闡釋。[22]這并非我國《平易近族區域自治法》立法技巧性缺點，而是基于“基礎法令”屬性所招致的必定成果。易言之，試圖經由過程《平易近族區域自治法》對中心與平易近族自治處所關系作出周全回應，或許不具有軌制構造上的等待能夠性。
第三，自治法特征招致我國《平易近族區域自治法》無法有用地對下級(包含中心)國度機關的事權設置裝備擺設予以周全、深刻地規制。實際上雖應將中心與平易近族自治處所關系作為平易近族區域自治法焦點內在的事務之一，但無須置疑，自治法具有絕對明白的面向性特征——處所層面，所以，自治法普通更偏向于對自治處所的自治權及其行使作出具體規制，而非將中心放權、避免僭越等題目作為規范創制的重要考量原因。如許，在情勢上，我國《平易近族區域自治法》不難被曲解為包養 一個破例，由於其第六章以專章的情勢規則了“下級國度機關的職責”。[23]其緣由仍在于我國《平易近族區域自治法》作為平易近族區域自治軌制基礎法令的屬性，即基于我國《憲法》4條第2款和第122條的規則，該法在規范任務上必需對國度若何從財務、物質、技巧等各方面輔助多數平易近族加快成長經濟扶植和文明扶植工作的題目做出詳細回應。但是細究我國《平易近族區域自治區》第六章的19個條則，如下兩個題目不言而喻。其一，規則得較為抽象。其更趨近于將我國《憲法》中“財務”“物質”“技巧”“經濟扶植”“文明扶植”等表述作內在上的簡略展陳或白描，固然更為細化，但仍無法從中尋覓真正可直接操縱的詳細實行途徑。其二，宣示性、增進性顏色較強。該法第六章在表述上對于具有強迫性顏色的“應該”一詞的應用頻率為12次，分布在該章19個條則中的10個條則中。[24]一方面，別的9個沒有應用強迫性表述的條則，在規范說話上授予受規制主體的選擇空間，即對于這9個條則所觸及的職責，下級國度機關有自立選擇能否現實實行的能夠性。另一方面，即使是具有強迫性表述的條則，由于我國《平易近族區域自治法》自己并未設置義務條目，響應的下級國度機關即使不實行職責，亦無本質意義上的法定晦氣后果，終極使“應該”這一看似嚴格的規范方法淪為沒有牙齒的“紙山君”——正如拉茲(Joseph Raz)指出的：“制裁對于包管公道的遵法水平和避免法令完整瓦解是需要的。”[25]總之，對于下級(包含中心)國度機關的規制缺乏，在很年夜水平上是由我國《平易近族區域自治法》的自治法屬性決議的，亦不克不及經由過包養 程法令義務條目的簡略補足加以處理。[26]
第四，專包養網 門法特征招致我國《平易近族區域自治法》無法對其他央地關系法令規范中的無益元素停止有用的接收與整合。這里的“專門法”不只是指我國《平易近族區域自治法》作為我公民族法制範疇基礎法令的成分，更指其在央地關系範疇中司職定位中心與平易近族自治處所關系的效能。固然我國存在分歧類的央地關系類型，但這并不料味著分歧類型間毫無彼此鑒戒或參照的空間。其一，實際上，如前所述，我國央地關系“多元”特征的條件為“一體”，只需是在同一的單一制國度內，分歧類型的央地關系之間也必定存在或多或少的實際個性。其二，邏輯上，與其他類型央地關系停止深刻比擬往往更可以或許凸顯中心與平易近族自治處所關系的焦點特征，這種比擬的邏輯亦是學者停止相干題目研討的常用退路。[27]其三，在規范上，我國《憲法》115條規則：“自治區、自治州、自治縣的自治機關行使憲法第三章第五節規則的處所國度機關的權柄，同時按照憲法、平易近族區域自治法和其他法令規則的權限行使自治權，依據當地現實情形貫徹履行國度的法令、政策。”我國憲法的這一規則，經由過程“簡略疊加”的邏輯在處所事權層面將中心與平易近族自治處所的關系和中心與普通處所的關系停止了初步聯繫關係。不外，我國《憲法》中這一系統性勾連的邏輯在“總(憲法)—分(平易近族區域自治法、噴鼻港基礎法和澳門基礎法)”式的立法構造中被相當水平地濃縮了——特定法令對特定央地關系類型的專門性、針對性規制構成了規范要素互通的妨礙。一方面，我國《憲法》并未明白在處置中心與平易近族自治處所關系的經過歷程中畢竟可鑒戒哪些中心與普通處所關系的規范要素，從而誘發詳細賦權的操縱性妨礙；[28]另一方面，我國《憲法》未明白可在何種水平上對分歧類型的處所軌制停止鑒戒的題目，縮小了考夫曼(Arthur Kaufmann)所謂的“規定的隱晦地帶(Zwielichtzonen)和含混空間(Vagheitsspielr?um)”，[29]甚至激發了部門學者對特定類型自治權鴻溝甚至屬性的質疑。[30]
第五，中心立法的性質招致我國《平易近族區域自治法》無法對中心與三級平易近族自治處所各自的具象關系作出針對性規制。依據我國《憲法》30條的規則，我國的平易近族自治處所依層級分歧分為自治區、自治州和自治縣三級(類)，響應地，中心與平易近族自治處所的關系亦可分化為中心與自治區、中心與自治州以及中心與自治縣三類。但是，持久以來，受學界將中心與處所關系簡略同等于中心與省級關系的邏輯誤導，中心與平易近族自治處所關系亦被想當然地限縮為中心與自治區的關系。固然大都情形下這種判定具有必定的公道性，但在周延性上仍然頗顯乏力。其一，在實際上，不克不及因自治州、自治縣設置于特定的省、自治區、直轄市的行政區劃內，[31]就認定中心與自治州、中心與自治縣的關系可以或許被中心與其地點省級處所的關系所周全兼容或整合。我國《平易近族區域自治法》8條“下級國度機關保證平易近族自治處所的自治機關行使自治權”的規則，恰好闡明平易近族自治處所作為一種(級)絕對自力的處所類型與中心直接產生央地關系的能夠性。[32]其二，在實行中，確切存在中心直接與自治州或自治縣產生關系的實例，如2015年我國《立法法》修正經過歷程中，全國人年夜常委會直接付與30個自治州人年夜常委會處所性律例制訂權，從而對中心與自治州的立法事權構造作出嚴重調劑。在我國《平易近族區域自治法》的74個條則中，今朝僅有4條、第19條、第33條、第34條、第42條分辨對自治州的普通處所國度機關權柄、自治州和自治縣的單行條例制訂法式、自治州和自治縣彌補規則的批準法式、自治州和自治縣的減免稅批準法式，以及自治區和自治州的教科文衛體的與交際流一起配合權等題目做出選擇性規制，除此之外，其余近70個條則均是對三級平易近族自治處所的同一規范，這不只難認為中心與三類平易近族自治處所的各自關系供給差異化和針對性的規范根據，也進一個步驟凸顯了我國《平易近族區域自治法》調劑中心與平易近族自治處所關系的集約性特征。
三、當真看待另一半：中心與平易近族自治處所關系法制的彌補淵源
如前所述，固然我國《平易近族區域自治法》飾演主要腳色，但其在調劑中心與平易近族自治處所關系的經過歷程中仍顯得“力有未逮”，需求經由過程規范系統的構造性取得其他法令規范的彌補與支撐，而對這另一半“中心與平易近族自治處所關系法”，學界的追蹤關心往往缺乏。筆者認為，今朝“另一半”中心與平易近族自治處所關系法重要包含但不限于如下六個方面。
(一)我國《憲法》：作為最基礎法的周全不雅照
如前所述，現行我國《憲法》對平易近族區域自治軌制的基礎題目停止了提綱挈領式的規則，此中就包括有處置中心與平易近族自治處所關系的準繩性題目的規范。現實上，現行我國《憲法》中的平易近族區域自治條目在規范構造上，重要源于1954年我國《憲法》，其對應關系如表1所示。
表1：1954年我國《憲法》與現行我國《憲法》中平易近族區域自治條目的規范構造比擬
顯然，憲法的平易近族區域自治條目對于我國《平易近族區域自治法》作為中心與處所關系法所面對的第一類題目即因位階無限而招致的局限性具有主要的補強感化。這一補強感化的現實功效，取決于我國《平易近族區域自治法》對前述我國《憲法》條目的邏輯承接，即我國《平易近族區域自治法》若何完成其1條規則的“依據憲法”來制訂。[33]對此，今朝存在四個方包養網 面的缺乏。
第一，不妥承接。我國《憲法》關于平易近族區域自治軌制最基本的規則有兩處，一是序文第十一段，二是第4條第3款，這兩項內在的事務在我國《平易近族區域自治法》中則集中反應為該法的序文部門。但是在普通規范法學看來，法令序文的效率是存疑的，正如凱爾森(Hans Kelsen)指出的：“(序文)凡是并不規則對人的行動的任何固定例范，因此也就缺少法令上有關的內在的事務，具有一種與其說法學上的性質倒不如說是認識形狀的性質，假如將它往失落的包養網 話，法令的真正意義凡是也不會起涓滴變更。”[34]在阿列克西(Robert Alexy)那里，即使序文有用力，但這種效率似乎更應被回為“社會學效率”。[35]我國《憲法》中的主要條目在《平易近族區域自治法》中卻效率存疑，邏輯上頗為吊詭。[36]
第二，情勢承接。這里的情勢承接，指的是我國《平易近族區域自治法》對我國《憲法》中的個體條目全文照搬，所謂的“承接”僅具無形式意義而不存在任何的規范細化或邏輯衍伸，我國《平易近族區域自治法》在規范腳色上淪為純潔的我國《憲法》的“復錄文本”。例如，平易近族自治處所組織當地方公安軍隊權被作為平易近族自治處所的一項主要自治權而在我國《憲法》120條被明白羅列，不只在憲法文本中取得專條規則的“待遇”，並且也成為憲法所明白羅列的最為主要的八項自治權類型之一。[37]但是，這項主要的自治權在我國《平易近族區域自治法》中卻僅僅被其24條全文照搬，沒有任何細化與睜開。此外，我國《平易近族區域自治法》45條關于周遭的狀況維護自治權題目的規則，也存在照搬我國《憲法》26條之嫌。
第三，錯位承接。這里的錯位承接，指的是我國《平易近族區域自治法》在承接我國《憲法》特定條則的經過歷程中自行予以修正或衝破，形成情勢上與憲法的規則紛歧致。如作為平易近族自治處所最具代表性的自治律例制訂權，我國《憲法》116條賜與了較為罕有的“實體＋法式”的具體規則，但我國《平易近族區域自治法》19條在承接該條規則時卻呈現了錯位。一方面，因我國《憲法》30條消除了直轄市轄自治縣的體系體例，其第116條僅規則自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省或許自治區的國民代表年夜會常務委員會批準后失效。我國《平易近族區域自治法》19條為了顧及1997年重慶升格為直轄市后轄有四個自治縣的情形，新增了直轄市的國民代表年夜會常務委員會為批準主體。[38]另一方面，依據我國《憲法》116條，自治州和自治縣的自治律例報全國國民代表年夜會常務委員會存案即可，而我國《平易近族區域自治法》19條增添“國務院”為存案主體。這種過錯承接固然事出有因，也包養 有其客不雅需求，可是其置我國憲法的明文規則而掉臂，晦氣于社會主義法治扶植方略的完成。
第四，缺位承接。情勢上，相干的我國《憲法》條目均獲得了我國《平易近族區域自治法》的規范承接，但仍有少少數的邏輯破例。如我國《憲法》112條將自治機關的構造明白為“人年夜＋當局”，但學界對人年夜常委會能否屬于自治機關的題目存在爭辯，我國《憲法》并未很好地回應。我國《平易近族區域自治法》固然呈現了近70處“自治機關”的表述，但沒有一個條則對其內在予以明白規則，這就在實行中縮小了規范缺點。[39]
前述題目，有的是憲法與憲法性法令連接經過歷程中廣泛存在的，有的則在現實上暗示了絕對充足的規范完美空間。
(二)我國《立法法》：立法事權劃分的焦點規范
我國《立法法》重要針對我國《平易近族區域自治法》在調劑中心與平易近族自治處所關系中三類力有不逮的情況作出需要的規范補足。
第一，針對我國《平易近族區域自治法》前述第二類缺憾，我國《立法法》供給了絕對細化的實行計劃。例如，經全國人年夜常委會于2015年3月15日修訂后的我國《立法法》對中心與平易近族自治處所立法關系，一是在75條重申了自治律例的制訂批準和存案法式，二是在第72條分辨對自治區和自治州、自治縣的處所性律例的立法范圍予以明白，三是在第82條分辨對自治區和自治州、自治縣的處所當局規章的立法范圍予以明白，四是在第72條和第82條分辨付與全國人年夜常委會關于自治州正式展開普通性處所立法詳細時光的存案權。[40]
第二，針對我國《平易近族區域自治法》前述第三類缺憾，我國《立法法》初步明白了中心的立法職責與權利范圍。例如，我國《立法法》8條和第9條就“你在問什麼，寶貝，我真的不明白，你想讓寶貝說什麼？”裴毅眉頭微蹙，一臉不解，彷彿真的不明白。法令和行政律例這兩類重要中心立法情勢的規制范圍予以明白，我國《立法法》72條第2款明白付與并限制自治州的處所性律例制訂權，我國《立法法》82條第2款明白付與并限制自治州的處所當局規章制訂權，[41]我國《立法法》72條第4款將中心(全國人年夜常委會和國務院)對自治州開端制訂處包養 所性律例的時光的掌控限制斷定為存案而非批準，我國《立法法》90條經由過程確認自治律例中變通規則的優位的情勢向平易近族自治處所變相下放中心立法權，我國《立法法》96條和第97條付與全國人年夜常委會和國務院對平易近族自治處所響應立法行使的審查與撤銷權等。
第三，針對我包養網 國《平易近族區域自治法》前述第四類缺憾，我國《立法法》搭建了分歧類型央地關系間規范要素溝通的橋梁。如在中心與處所立法關系方面，我國《立法法》除了對平易近族自治處所特有的自治律例制訂權以75條作零丁規則外，包養網 對于普通處所和自治州、自治區均享有的兩級處所性律例和處所當局規章制訂權題目，則采取同條規制的技巧退路，前者集中于第72條，后者集中于第82條。此外，我國《立法法》還經由過程特定表述明白了平易近族自治處所與普通處所同類立法權之間的聯繫關係，如該法72條第5款規則：“自治州的國民代表年夜會及其常務委員會可以按照本條第二款規則行使設區的市制訂處所性律例的權柄。……”該法第82條第2款、第3款更是在處所當局規章的制訂題目上直接將“設區的市”與“自治州”并列表述。
應該熟悉到，我國《立法法》在中心與平易近族自治處所關系調劑上對我國《平易近族區域自治法》的補足功效還是無限的，其關鍵在于，作為立法範疇的專門法令，我國《立法法》規制范圍亦僅限于中心與平易近族自治處所立法關系的調劑，即使與著重當局間縱向關系調劑的我國《平易近族區域自治法》構成系統說明的空間，亦無法對諸如組織關系、司法關系等方面的規制缺乏構成體系糾偏。
(三)《處所組織法》：權利機關與行政機關的處所性根據
針對我國《平易近族區域自治法》前述第一類與第二類缺憾中關于自治機關內在與范疇的題目，《處所組織法》供給了初步的說明計劃。
例如，我國《憲法》112條規則自治機關為平易近族自治處所的人年夜及當局，此中沒有明白人年夜常委會能否屬于自治機關。凡是以為，人年夜常委會作為人年夜的常設機關，應與人年夜具有統一屬性。《處所組織法》卻對這種想當然的懂得提出了規范意義上的辯駁。其一，該法第13條規則縣級以上各級人年夜以主席團作為焦點機構，第46條規則縣級以上處所各級人年夜常委會則以主任會議作為運轉的焦點機構，是以兩者組織機構有異。其二，該法第8條規則的縣級以上處所各級人年夜的15項權柄和第44條規則的縣級以上處所各級人年夜常委會的14項權柄亦差別顯明。其三，該法第44條規則處所各級人年夜常委會只要在第9項、第12項和第13頁的三種情形下被明白認定為代行人年夜的權柄，但這三類代行性權柄在內在的事務上與平易近族區域自治權并無明白聯繫關係。是以，《處所組織法》對平易近族自治處所人年夜常委會不屬于自治機關的這種性質判定供給了規范根據。[42]
《處所組織法》彌補效應的局限在于，相干論述系統的建構具有較強的客觀性特征。[43]易言之，前述規范在制訂時并非針對本文的焦點關心點而作出，其說明力的發生僅基于純潔的實際剖析。[44]這在相當水平上僅具有必定水平的壓服力，而不具有正式的法令束縛力，更不屬于規范的法令淵源。[45]
(四)《若干規則》：我國《平易近族區域自治法》第六章的實行助力
《若干規則》重要針對我國《平易近族區域自治法》前述第三類缺乏供給了必定水平的規范彌補功效。一方面，在立法目的上，其作為針對我國《平易近族區域自治法》第六章的細化規則，有用緩解了第六章的相干條目規則過于抽象招致的實行性缺乏題目。[46]另一方面，《若干規則》還設置了第31條和第32條兩個義務條目：除了對違背國度財務軌制、財政軌制，調用、克扣、截留國度財務用于平易近族自治處所經費以及各級行政機關任務職員在履行該規則經過歷程中濫用權柄、玩忽職守、徇情枉法等情況明白了行政處罰甚至究查刑事義務外，[47]還付與下級行政機關或包養網 許監察機關責令各級國民當局行政部分矯正違背本規則不依法實行職責行動的權利。固然追責情況有必定的局限，但究竟在必定水平上破解了我國《平易近族區域自治法》因法令義務條目缺掉而面對的軟法(soft law)性窘境。[48]
但是，《若干規則》的上述彌補功效異樣存在局限，從而招致其對我國《平易近族區域自治法》細化實行題目的“可管理性”(governability)缺點。[49]第一，規范領域較為含混。“由于制訂《平易近族區域自治法》的實行細則前提還不成熟，《若干規則》重要只對《平易近族區域自治法》第六章‘下級國度機關的職責’的內在的事務停止了細化”。[50]第二，對于實行中“下級國度機關”內在含混不清的題目未予以充足回應，其對于職責主體的表述有“國度”“下級國民當局”“下級財務”三種，這一表述格式與我國《平易近族區域自治法》第六章完整分歧，固然《若干規則》第33條規則“本規則所稱下級國民當局，是指平易近族自治處所的下級國民當局”，但這對于在某一特定職責實行的語境中回應“國度畢竟應具化為哪一機關”“下級畢竟是指哪級”等現實操縱上的迷惑之處理并無裨益。第三，今朝“下級國度機關職責”的運轉中存在“怠于實行”的題目，這就請求響應的法令義務具有足夠的處分性和震懾性，但《若干規則》對此僅在其第32條第1款籠統規則“各級國民當局行政部分違背本規則，不依法實行職責，由其下級行政機關或許監察機關責令矯正”，這難以對不作為題目賜與實在、無力的追責。第四，《若干規則》作為行政律例，其規則的法令義務條目在規范位階上難以與我國《平易近族區域自治法》的法令義務條目同日而語。
(五)自治條例：自下而上的法治化等待
從實際上看，自治條例理應施展的補強感化重要針對我國《平易近族區域自治法》的第五類缺憾，即該法難以對中心與三級平易近族自治處所各自的具象關系作出針對性規制的題目，正若有學者指出的：“自治區的自治條例是……調劑自治區內平易近族關包養網 系以及自治區與中心有關國度機關關系的綜合性自治律例。”[51]自治條例的這一效能在內在上包括如下遞進邏輯。第一，聚焦平易近族自治處所。與作為中心立法的我國《平易近族區域自治法》聚焦全國層面而缺少處所針對性分歧，自治條例屬于典範的處所立法，是以其規范重心就與作為其制訂根據的我國《平易近族區域自治法》構成邏輯上的互補。[52]第二，聚焦特定的平易近族自治處所。我國《平易近族區域自治法》不成能對我國各平易近族自治處所予以針對性、差別化的規制，但自治條例卻在對本自治處所主要事務“一攬子”法制化方面具有自然上風，由於我國《憲法》116條規則其制訂必需“按照本地平易近族的政治、經濟和文明的特色”。第三，聚焦特定平易近族自治處所的自治權。我國《平易近族區域自治法》第三章構建了初步的自治權系統，但將這一系統詳細契合于每個平易近族自治處所的實行中，卻有賴于自治條例奇特的規范進獻。[53]
但是，上述態度的條件限制是“理應”——在實行中，各級自治處所的自治條例遠未施展應有的規范效能。第一，并非一切平易近族自治處所均出臺了自治條例，五個包養 自治區以及新疆的5個自治州和6個自治縣的自治條例尚付闕如。假如說新疆、西躲由于情形特別而暫緩出臺尚能懂得的話，則其余三個自治區自治條例的闕如則在中心與平易近族自治處所關系法制方面發生了必定的負面影響——在年夜大都語境下，“中心與平易近族自治處所的關系”往往被狹窄懂得為“中心與自治區的關系”，而作為調劑中心與自治區關系的主要規范基本的自治條例缺位對中心與平易近族自治處所關系法制化題目的消極影響無須置疑。第二，在曾經出臺的自治條例文本中，廣泛存在內在的事務空泛、陳舊見解、照搬我國《平易近族區域自治法》等題目，真正反應“本地平易近族的政治、經濟和文明的特色”的內在的事務比擬無限，[54]由此招致自治條例和我國《平易近族區域自治法》在系統化層面的“構造性分別”。2015年修正后的我國《立法法》73條第4款明白規則：“制訂處所性律例，對上位法曾經明白規則的內在的事務，普通不做重復性規則。”固然其規制對象指向“處所性律例”，但在邏輯上，以“履行法令”為主要效能價值的處所性律例尚不該照搬上位法，更遑論以“自治”為焦點的自治條例了。全國人年夜常委會副委員長向巴平措2015年12月22日在第十二屆全國國民代表年夜會常務委員會第十八次會議上作的《全國國民代表年夜會常務委員會法律檢討組關于檢討〈中華國民共和公民族區域自治法〉實行情形的陳述》就明白指出：“配套律例不健滿是平易近族區域自治法貫徹履行難的一個最重要的緣由，也影響了平易近族任務的法制化、規范化過程。”[55]第三，既有的自治條例往往在設有付與權利和職責條目規則的同時，未設置與之配套的義務條目，必定水平上縮小了我國《平易近族區域自治法》法令義務缺掉所誘發的消極影響的“奶酪效應”。[56]第四，處所自治立法屬性招致其對中心與平易近族自治處所權利劃分題目力所不及。[57]借使倘使中心立法對自治條例的范疇鴻溝自己缺少明白的劃分，則難以指看純真依附平易近族自治條例在中心和處所關系中施展引領感化。[58]可見，學界持久以來將自治區作為診判重點的邏輯墮入了“路燈效應”的怪圈。[59]也正若有學者指出的：“當自治成為一種軌制選擇的時辰，一個社會起首應當檢查的，不是要給多數平易近族群體多年夜的自治權，而是社會自己能否在這些題目上有更年夜范疇內的公道而有用的處理機制。”[60]
(六)其他法令規范
除前述法令規范絕對集中地展示了對我國《平易近族區域自治法》處置中心與平易近族自治處所關系的力所不及外，另有其他一些法令規范飾演了相干的腳色。例如，依據我國《國民查察院組織法》23條和第26條的規則，下級查察院的查察長對于設于平易近族自治處所的上級查察院的人事任免具有法式上的提請權和提出權，這現實觸及中心與平易近族自治處所司法關系題目；又如，對于屬中心立法的部分規章和屬處所立法的自治條例與單行條例在審訊實行中以何者優先實用的題目，我國《平易近族區域自治法》和我國《立法法》均未予回應，而我國《行政訴訟法》63條第2款“國民法院審理平易近族自治處所的行政案件，并以該平易近族自治處所的自治條例和單行條例為根據”的規則，以及該條第3款“國民法院審理行政案件，參照規章”的規則卻直接給出了謎底，現實上也對特別的中心與平易近族自治處所立法關系予以了明白。凡此各種，紛歧而足。[61]
其他法令規范對中心與平易近族自治處所關系的調劑，最年夜弊病是過于疏散，查找相干規范并樹立恰當的邏輯聯繫關係并非易事，這就障礙了法令無機說明的尺度的現實樹立，晦氣于對“規整頭緒中很多條則間事理上的分歧性、對法令的內部設定及其內涵概念系統的斟酌”，[62]進而影響對具象央地關系實行法令調劑的效力。
四、邁向中心與平易近族自治處所關系法治時期
顯然，盡管其他法令規范對我國《平易近族區域自治法》在央地關系的調劑題目上各有彌補功效，但這些法令規范的簡略疊加不克不及構成一個真正意義上的、完全的中心與平易近族自治處所關系法令系統。此中的緣由，或是立法任務的滯后，或是規制預期超越了特定例范所能承載的范疇，或是對既有規范未能停止系統掌握與詮釋。筆者以為，中心與處所關系法制化建構題目的處理至多可從如下五個方面著手。
起首，作為邏輯條件，應深刻熟悉憲法在調劑中心與平易近族自治處所關系經過歷程中的焦點規范位置。第一，在實際上，鑒于規范文天職散的近況，系統化的焦點無疑在于規范頭緒的“規整”，而我國《憲法》剛好可在這種中心與平易近族自治處所關系法令意義的掌握經過歷程中飾演提綱挈領的腳色，由於我國“法令必需根據憲法才有用力，必需以憲法為其先決前提”。[63]第二，在系統上，我國《平易近族區域自治法》在中國特點社會主義法令系統中被定位為典範的憲法相干法，[64]其主要準繩、理念甚至規范均以現行我國《憲法》序文中關于平易近族題目的表述和總計25條的平易近族題目規范為淵源，從而與我國《憲法》之間樹立了一套初步的承接邏輯和系統。第三，在規范上，如前所述，諸如自治機關的內在、自治權的鴻溝以及自治律例制訂權、財務自治權、處所性經濟自立權、處所科教文衛體工作自立權、組織處所公安軍隊權、自治機關公事說話權、國度的輔助職責等平易近族區域自治軌制要素基本自己，即屬我國《憲法》第三章第六節所規制的焦點題目，以憲法相干規則的存在作為規范基本。總之，試圖繞過我國《憲法》而直接在我國《平易近族區域自治法》和其他法令中尋覓處理中心與平易近族自治處所關系調劑計劃的退路必定是不實在際的。[65]
其次，作為主要途徑，應進一個步驟加大力度法令說明任務，將既有規范資本用足、用好、用活，其功效重要集中在如下四點。第一，了了要害內在。明白規范的意思表現是付與斷定法後果的條件。[66]如前所述，一些觸及中心與平易近族自治處所關系主要規范內在的含混性近況確切誘發了詳細實用困難，如“自治機關”的內在的想當然式的懂得招致中心授予自治州普通立法權的邏輯悖論，又如“下級國度機關”的籠統指向招致中心個體部分對輔助、照料平易近族自治處所職責的怠于實行，再如“本平易近族外部事務”的含糊不清招致平易近族自治處所自治權鴻溝的混沌狀況。凡此各種，紛歧而足。第二，成長規范條目。威望性是法的性命，而這種威望很年夜水平上源于法的穩固，即法的安寧性。若何在規范穩固的條件下完成軌制成長甚至續造？塑造“活的法令”就成為法令說明的主要時期任務，此即斯特勞斯(David A. Strauss)所謂的“跟著時光演進、變更、順應新周遭的狀況而無需正式修改”。[67]第三，優化軌制系統。一方面，如前所述，對于中心與平易近族自治處所關系的調劑，我國《平易近族區域自治法》僅具有“半部法”後果，另有大批主要法令關系的調劑需求其他相干法令規范的無機參與，而這種參與經過歷程自己就存在後天的構造性請求。另一方面，前述各法令規范在調劑中心與平易近族自治處所關系的經過歷程中均有所局限，其各安閒規定上的含混邊沿即哈特(H. L. A. Hart)所謂的“開放性構造”(open texture)在此中飾演側重要腳色，[68]而系統化的說明途徑無疑將對這種不斷定性的克制彰顯奇特價值。第四，規制說明行動。恰當的法令說明既是廓清規范意旨的要害途徑，又能奇妙消解規范滯后性與軌制實行成長的張力。[69]我國粹界早在上世紀末就開端體系地切磋能否需求《法令說明法》的題目，但回應性顏色多于建構性意圖。[70]在各方面前提日趨成熟的明天，與其誇大重提制訂我國《法令說明法》以知足本文論域下相干軌制需求，毋寧在更廣泛的層面上應將其視為將我國《平易近族區域自治法》的說明行動歸入微觀法令規制的一種系統性反應。[71]
再次，作為盡力標的目的，應推進既有法令規范的修正完美以回應實際法治需求。法令說明固然主要，但盡非全能，尤其是對于那些存在構造性缺掉的規范條目。在拉倫茨看來，這些條目在說話上雖是包養 完全的語句，但作為法條卻不完整——“它們或就組成要件，或就法後果的部門，唆使參照另一法條”，[72]而看成為唆使對象的規范闕如時，這些法條自己也就損失了規范構造的完全性。在本文論域中，這類條目完美的類型和標的目的重要有三個方面。一是細化條目，如平易近族自治處所組織公安軍隊的屬性畢竟為何、權利及運動的鴻溝安在等。二是確權條目，如自治條例畢竟應該規則什么、自治條例可以或許規則什么、全國人年夜常委會對自治區自治條例的批準權能否是對自治區立法權的限制等。這兩類條目的優化重要存在于縱向規范位階的層面，即經由過程修正相干法令完成對憲法的本質承接，或經由過程修正相干律例和處所立法完成對法令的本質承接。三是義務條目，其重要集中在規范個別自我完美的層面。一方面，在我國《平易近族區域自治法》中至多應對自治機關(及其任務職員)尤其是下級國度機關(及其任務職員)較為嚴重的守法行動設置裝備擺包養 設響應的法令義務，這在規范效能上正是《若干規則》義務條目所難以蒙受的。另一方面，應在各平易近族自治處所的自治律例中重要針對自治機關(及其任務職員)以及其他處所國度機關(及其任務職員)的義務設置專門條目，增進自治律例的“硬化”。
又其次，作為改造抓手，應出力推動自治區自治條例的制訂。今朝，自治區自治條例難產緣由重要有三個方面：一是規范含混招致中心和自治區均不明白自治條例的立法權限；二是張望情感招致五年夜自治區均不愿率先啟動制訂法式；三是全國人年夜常委會批準法式管控過嚴，汗青上對個體上報至中心的自治條例草案的嚴苛態度亦在必定水平上衝擊了自治區持續展開相干立法任務的積極性。依循前述的完美退路，規范含混和批準法式的題目可經由過程法令說明或法令修正的方法處理；[73]至于自治區的張望情感和積極性調動的題目，則須寄盼望于中心根據我國《憲法》3條第4款“充足施展處所的自動性、積極性”規則的充足實行以及優化其與自治區關系的法管理念的自動作為。[74]這也從另一個角度闡明，欲完成中心與平易近族自治處所關系法治的良性建構，不只要依托靜態規范的成長與完美，央地關系法治化理念所激起的客觀能動性異樣必不成少。
最后，作為前景目的，可斟酌當令推進《中心與處所關系法》的出臺。[75]筆者說起的法令規范無論若何說明或修正，都難以從最基礎上處理中心與分歧處所關系規范的系統建構題目，其最基礎處理之道在于《中心與處所關系法》的制訂。就今朝而言，對該法的等待價值至多有三方面。第一，供給規范基本。固然我國的處所軌制浮現“一體多元”特征，但非論是何品種型的中心與處所關系，在一些基礎題目上依然具有個性，如事權劃分的準繩和歸納綜合性范圍、財力劃分的基礎準繩和歸納綜合性范圍、靜態關系和諧的基礎準繩、膠葛爭議處理機制等。[76]這類基本性規范恰好是今朝所缺掉的和亟需的。基于此類題目的廣泛性、普通性，無法借由針對特定類型中心與處所關系的法令規范完成周全、深刻、充足的規制，只能寄看于中心與處所關系基礎法令來處理。第二，整合規范資本。固然諸如我國《立法法》《處所組織法》等法令中的個體條目對分歧類型央地關系間規范要素的整合停止了初步的軌制測驗考試，但是，這類整合邏輯的樹立往往基于特定題目的處理，缺少普適性和周延性，同時，這類整合多以學者實際切磋的客觀能動為邏輯動因，規范層面的壓服力無限。是以，只要借助基本性的中心與處所關系專門法方能從最基礎上建構本質、規范的整合框架。第三，構建規范系統。如前所述，我國在平易近法、教導法等範疇均已構成了“一部基礎法＋數部專門法”的系統，[77]其傑出的實行後果不只為此類規范系統的迷信性供給了活潑注腳，更主要的是，此類規范系統亦與我國“一體多元”的央地關系特征深度耦合。今朝，幾類央地關系在法令化層面的多元格式已現雛形，[78]唯缺一部提綱挈領式的央地關系“基礎法”。綜上所述，《中心與處所關系法》的制訂勢在必行，其與我國《憲法》《平易近族區域自治法》以及其他相干法令在規范構造上的關系如圖1所示，該圖也為筆者于本文開篇處提出的我國中心與處所一體多元格式供給了更為直不雅的注腳。
圖1《中心與處所關系法》與我國《憲法》《平易近族區域自治法》以及其他相干法令的關系
值得一提的是，2016年8月發布的《國務院關于推動中心與處所財務事權和收入義務劃分改造的領導看法》(國發〔2016〕49號)明白提出在2019年至2020年將“梳理需求上升為法令律例的內在的事務，當令制修訂相干法令、行政律例，研討草擬當局間財務關系法，推進構成保證財務事權和收入義務劃分迷信公道的法令系統”。包養網 這不只暗合了2015年我國《立法法》修正對我國處所立法權構造的調劑佈景，並且為《中心與處所關系法》這一學界呼吁日久的法令正式提上議事日程開釋出積極的軌制電子訊號。
注釋:
[1]中國事“單一制國度”的判定雖為今朝學界通說，但現實上，1949年后的中國憲法中從未明白作出“單一制”的規則，其憲法根據應追溯至1954年憲法的平易近主集中制條目。許崇德師長教師指出：“平易近主集中制準繩貫徹在中心國度機關和處所國度機關之間、下級和上級國度機關之間的關系上，表示為：一方面，處所遵從中心，上級遵從下級。中心或許下級的決議、唆使、號令，處所或許上級必需遵從。……”許崇德：《中華國民共和國憲法史》，福建國民出書社2005年版，第195頁。此后，1975年憲法第3條、1978年憲法第3條和1982年憲法第3條均對該準繩持續予以明白。尤其是在詮釋現行我國憲法中的平易近主集中制準繩時，蔡定劍傳授也明白指出，在中心國度機關和處所國度機關的關系上，該準繩包括“遵守中心同一引導”的意蘊。蔡定劍：《憲法精解》，法令出書社2006年版，第172頁。
[2]早在1981年9月30日，全國國民代表年夜會常務委員會委員長葉劍英代表中國共產黨、全包養網 國人年夜常委會和國務院向新華社頒發的關于“臺灣回回內陸，完成戰爭同一”的九條方針中就曾明白提出：“國度完成同一后，臺灣作為特殊行政區，享有高度的自治權，可保存部隊；臺灣現行社會、經濟軌制不變，生涯方法不變，同本國的經濟、文明關系不變，私家財富、衡宇、地盤、企業一切權、符合法規繼續權和本國投資不受侵略；臺灣政府和各界人士可擔負全國性政治機構的引導職務，介入國度治理。”1983年6月26日，鄧小平在會面美國西東年夜學傳授楊力宇時，再談“一國兩制”巨大構思，誇大臺灣地域可以有本身的部隊，臺灣地域的黨政軍等體系，都由臺灣地域本身來管。這種自治水平顯然是今朝的港澳特殊行政區所無法企及的。現行我國憲法對于臺灣題目的規范闡釋重要有兩處，一是序文第九段，系直接條目；二是第31條，系直接條目。(對此不雅點的)詳細證成，囿于旨趣，筆者將另撰文會商，此處不再贅述。
[3]“一體多元格式”的表述借用公費孝通師長教師的“中華平易近族多元一體魄局”實際，即“它(中華平易近族)所包含的五十多個平易近族單元是元，中華平易近族是一體，它們雖則都稱‘平易近族’，但條理分歧”，而“中華平易近族”指的就是“此刻中國邊境里具有平易近族認同的十一億國民”。費孝通：《中華平易近族多元一體魄局》，中心平易近族學院出書社1989年版，第1頁。這里筆者之所以將費師長教師的“多元一體”改為“一體多元”，是為了誇大我國央地關系的多元性應該以單一制為焦點特征與基礎條件的認知。在央地關系範疇首倡“一體多元”論的學者是熊文釗傳授，但對于“多元”內在的論述卻略有分歧。拜見熊文釗主編：《年夜國處所：中心與處所關系法治化研討》，中國政法年夜學出書社2012年版，第115-116頁。
[4]2005年我國《反決裂國度法》初步構建了兩岸法令關系框架，但未觸及海峽兩岸同一后的法制建構題目。拜見鄭毅：《論憲法中的兩岸關系條目》，載《2014年兩岸四地法治成長青年論壇包養 論文集》，2014年9月27日，澳門。
[5]值得一提的是，在我國現行的法令系統中，除憲法外，只要我國《平易近族區域自治法》和港澳基礎律例定了序文，這能否意味著法令序文與特殊的處所自治軌制間存在某種聯繫關係？當然，囿于旨趣，筆者于本文中僅提出這種假定，不作進一個步驟切磋。
[6]“巴賽勒斯”是古希臘時代的軍事首級，同時兼有祭奠、審訊、行政等主要權利，這里引伸為“主導者”。拜見何平立主編：《東方政治軌制史》，中國政法年夜學出書社2015年版，第11頁。
[7]關凱：《族群政治》，中心平易近族年夜學出書社2007年版，第179頁。
[8]拜見鄭毅：《〈平易近族區域自治法〉序文效率論》，《法商研討》2017年第4期。
[9]李寶奇：《平易近族區域自治法學》，法令出書社2013年版，第53-55頁。
[10]風趣的是，“下級國度機關”固然是我國《平易近族區域自治法》的主要概念，但現行我國憲法第4條第2款和第122條現實上以“國度”代之。規范史的扼要考核顯示，1954年憲法第72條最早在憲法層面確立了“下級國度機關”的提法，其可溯至1952年《平易近族區域自治軌制實行綱領》第六章中“下級國民當局”的提法(那時的“國民當局”實為立法、行政、司法“三位一體”構造)。此后，1975年憲法第24條第3款及1978年憲法第40條，亦均沿用了“下級國度機關”的表述。現行我國憲法以“國度”替換“下級國度機關”提法的緣由固然暫且不詳，但“國度”在內在上更趨近于(而非完整等于)“中心”是不言而喻的。拜見鄭毅：《論〈中華國民共和公民族區域自治法〉中的“下級國度機關”——一種規范主義退路》，《思惟陣線》2016年第1期。
[11]筆者曾在中國知網分辨以“中心”和“平易近族自治處所”及“中心”和“平易近族地域”作為題目要害詞組搜刮文獻，前一前提下取得成果39篇(1998年至2014年)，后一前提下取得成果126篇(1983年至2017年)。在這165篇文獻中，均以我國《憲法》和我國《平易近族區域自治法》作為焦點規范起源。鑒于我國《憲法》自己的抽象性與微觀性，我國《平易近族區域自治法》在相干題目範疇中所飾演腳色的主要性可見一斑。
[12]拜見高韞芳：《今世中國中心與平易近族自治處所當局關系研討》，國包養 民出書社2009年版；王倩倩：《中心與平易近族自治處所財務關系研討》，西南財經年夜學出書社2012年版包養網 。
[13]國度平易近族事務委員會政策律例司：《保持和完美平易近族區域自治軌制——〈國務院實行〈中華國民共和公民族區域自治法〉若干規則〉貫徹實行十六講》，平易近族出書社2007年版，第17頁。
[14]同前注[1]，許崇德書，第26頁。
[15]敖俊德：《中華國民共和公民族區域自治法釋義》，平易近族出書社2001年版，第31-32頁。
[16]如近年來學界熱議的建立“平易近族自治市”的題目，固然不掉為一條開釋城市化與平易近族區域自治間張力的有用道路，但盡非僅憑我國《平易近族區域自治法》相干條目的調劑即可為其供給響應法制基本的，其勢必以我國《憲法》第30條的修正為條件。
[17]“因襲主義”的本意是指那些具有威望位置的人保存規范詮釋職責的主意(拜見[美]凱斯· R·桑斯坦：《偏頗的憲法》，宋華琳、畢競悅譯，北京年夜學出書社2005年版，第133頁)，這里引申為我國《平易近族區域自治法》因規范位階所激發的在處理嚴重平易近族題目時的話語權的無限性。
[18]這里的“基礎法令”是指我國《憲法》第62條第3項規則的、由全國人年夜制訂和修正的“刑事、平易近事、國度機構以及其他的基礎法令”，與作為實然規范的港澳基礎法存在實質差別。
[19]拜見[美]查爾斯·弗瑞德：《何謂法令：美國最高法院中的憲法》，胡敏杰、蘇苗罕、李！譯，北京年夜學出書社2008年版，第63-64頁。
[20]無怪乎有學者在切磋“下級國度機關”這一主要內在時，僅僅聚焦于所管轄區域內有平易近族自治處所的各級國民當局，進而誘發對軌制實行的嚴重曲解。拜見戴小明、黃元珊：《論下級國度機關的平易近族法義務》，《湖北平易近族學院學報(哲學社會迷信版)》2010年第5期。
[21]我國《平易近族區域自治法》第20條規則了自治機關變通、結束履行下級國度機關的決定、決議、號令和唆使的權利，聯合我國《憲法》第112條對自治機關的二元劃分，人們普通以為自治處所人年夜的變通、結束履行權可回進狹義的自治立法權范疇，進而構成對我國《平易近族區域自治法》第19條的自治律例變通立法權的彌補；至于該法第19條目規則的自治處所當局的變通、結束履行權中的“履行”，則應詮釋為凡是意義上的“行政”(administrative)，故仍屬于行政權范疇。總之，該法第20條的“履行”不該與“行政”簡略同等。拜見鄭毅：《區域平易近族自治處所變通權條目的規范構造》，《政治與法令》2017年第2期。
[22]拜見鄭毅：《論〈中華國民共和公民族區域自治法〉中的“下級國度機關”——一種規范主義退路》，《思惟陣線》2016年第1期。
[23]在1984年頒行的我國《平易近族區域自治法》中，第六章題為“下級國度機關的引導和輔助”，依據200從未發生過？1年2月28日第九屆全國人年夜常委會第二十次會議經由過程的修正該法的決議第23條的規則，該法第六章題目被修正為“下級國度機關的職責”。
[24]“應該”與“必需”包養網 同義，在立法說話中具有濃厚的強迫性顏色。拜見全國人年夜常委會法制委員會制訂的《立法技巧規范(試行)(一)》(法工委發[2009]62號)第14條。
[25][英]約瑟夫·拉茲：《實行感性與規范》，朱學平譯，中法律王法公法制出書社2011年版，第180頁。
[26]此刻看來，筆者之條件出的對策提出有些過于簡略化。拜見熊文釗、鄭毅：《論〈平易近族區域自治法〉的位置、感化及其完美》，《中心平易近族年夜學學報(哲學社會迷信版)》2014年第3期；熊文釗、鄭毅：包養《試析平易近族區域自治法中的軟律例范》，《中心平易近族年夜學學報(哲學社會迷信版)》2011年第4期。
[27]這種與其他類型央地關系作比擬的典範例子是將中心與平易近族自治處所關系同中心與特殊行政區關系的比擬。拜見戴小明：《自治權比擬：噴鼻港特殊行政區與平易近族自治處所》，《平易近族連合》1997年第11期。
[28]如2015年我國《立法法》修正根據我國《平易近族區域自治法》第4條而付與自治州人年夜及常委會制訂處所性律例的權利。但是，我國《平易近族區域自治區》第4條的規制對象僅限于“自治機關”，而自治州人年夜常委會能否屬于自治機關在立法上并無明白答覆，現實上招致《立法法》此項賦權的雙退路后果：自治州人年夜制訂處所性律例的根據是我國《平易近族區域自治法》第4條，而自治州人年夜常委會制訂處所性律例的根據則只能懂得為全國人年夜常委會的專門受權。拜見鄭毅：《自治機關的組成與自治州制訂處所性律例的受權邏輯》，《貴州平易近族研討》2015年7期。
[29]拜見[德]阿圖爾·考夫曼主編：《今世法哲學和法令實際導論》，鄭永流譯，法令出書社2013年版，第152頁、第149頁。
[30]若有學者指出，我國《平易近族區域自治法》第三章的27個條則里除了第19條、第20條、第21條、第24條、第32條、第33條等規則的普通處所國度機關所不擁有的權柄外，盡年夜大都與普通國度機關的權柄存在相同或堆疊的情形。拜見沈壽文：《中公民族區域自治軌制的性質》，法令出書社2013年版，第68-69頁。
[31]今朝我國附屬于省的自治州有25個，附屬于自治區的自治州為5個(均位于新疆)；設于省內的自治縣有95個，設于自治區內的自治縣有21個，設于直轄市內的自治縣有4個(均位于重慶市，但我國《憲法》第30條并未規則直轄市可轄自治縣，這種體系體例有不合適我國憲律例定之嫌)。
[32]拜見鄭毅：《論高低級平易近族自治處所當局間關系的法令調劑》，《法商研討》2015年第4期。
[33]有學者對此作過專門研討，拜見葉海波：《“依據憲法，制訂本法”的規范內在》，《法學家》2013年第5期。
[34][奧]漢斯·凱爾森：《法與國度的普通實際》，沈宗靈譯，商務印書館2014年版，第374頁。
[35]具有“社會學效率”的判定基準是“規范假如被遵照，或許不被遵照時會被制裁”。[德]羅伯特·阿列克西：《法概念與法效率》，王鵬翔譯，商務印書館2015年版，第89頁。
[36]我國《平易近族區域自治法》序文效率的題目較為復雜。拜見前注[8]，鄭毅文。
[37]憲法中羅列的八項自治權分辨是參政權(第113條、第114條)、自治處所的委辦權和自治權(第115條)、自治律例制訂權(第116條)、財務自治權(第117條)、處所性經濟自立權(第118條)、處所科教文衛體工作自立權(第119條)、組織處所公安軍隊權(第120條)以及自治機關公事說話權(第121條)。此中的自治律例即自治條例與單行條例的合稱。拜見沈宗靈：《法理學》，北京年夜學出書社2009年版，第268頁。
[38]對我國《憲法》第116條的這一情勢衝破，最早源包養網 于2000年我國《立法法》第66條第1款(即2015年修正后的我國《立法法》第75條第1款)。
[39]如關于2015年修正后的我國《立法法》付與自治州的人年夜常委會處所性律例制訂權退路的疑問。
[40]當然，對于自治州普通處所立法權的詳細行使同等設區的市履行“梯度鋪開”的規則，筆者持保存態度。拜見鄭毅：《對新〈立法法〉處所立法權改造的冷思慮》，《行政論壇》2015年第7期。
[41]值得一提的是，我國《立法法》第80條并未直接界定部分規章的立法事項，但由于該法第82條對處所當局規章的規制范圍絕對明白，這就在必定水平上直接完成了央地規章事項的領域劃分。
[42]拜見鄭毅：《自治機關的組成與自治州制訂處所性律例的受權邏輯》，《貴州平易近族研討》2015年7期。當然，也有學者以為平易近族自治處所人年夜常委會本就屬于自治機關的范疇。拜見朱應平：《平易近族區域自治處所人年夜常委會是自治機關》，《人年夜研討》2015年第7期。筆者對這種未區分詳細情況的盡對化判定持保存看法。囿于本文旨趣，此處不贅。
[43]惠廷頓(Keith E. Whittington)以為，“論述”是說明和闡釋的聚集。前者指基于“有洞察力的聰明”(discerning wit)發明文本寄義，后者指在不擯棄文本的條件下，基于“虛擬的幻影”(imaginative vision)發明性、政治性地根究規范內在。拜見[美]基思· E·惠廷頓：《憲法說明：文本寄義、原初意圖與司法審查》，杜強強、劉國、柳建龍譯，中國國民年夜學出書社2006年版，第5頁。筆者于本文中不欲牽扯詳細的判定尺度，故姑且以“論述”概稱。
[44]基于“特殊法優于普通法”的法理，對于平易近族自治處所組織的法令調劑，我國《平易近族區域自治法》組成特別性規范，我國《處所組織法》組成普通性規范，而我國《平易近族區域自治法》中特定例范缺掉恰好組成《處所組織法》得以參與相干題目的邏輯基本。
[45]沈宗靈主編：《法理學》，北京年夜學出書社2009年版，第272-273頁。
[46]當然，在拉倫茨看來，抽象表述的條則并紛歧定是“偽規范式的空泛情勢”，由於“價值導向的思慮方法”異樣值得追蹤關心。拜見[德]卡爾·拉倫茨：《法學方式論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第102頁。詳細到本文語境中，我國《平易近族區域自治法》部門條目的宣示功效自己也當然組成其規范價值的一部門，但我國《平易近族區域自治法》理應在宣示價值和規制價值之間找到適當的平衡，而此刻的規范抽象水平顯然過火夸年夜包養 了宣示的部門。拜見前注[26]，熊文釗、鄭毅文。
[47]我國《立法法》第8條明白將“犯法和科罰”列為法令保存事項，是以《若干規則》中刑事義務規范的價值現實有兩點：一是宣示，即誇大相干刑事義務究查的平易近族法制場域；二是唆使，即作為卡爾·拉倫茨所謂的“唆使參照性的法條”(拜見前注[46]，卡爾·拉倫茨書，第141頁)，精準引進我國《刑法》第397條的規制效率。
[48]拜見前注[26]，熊文釗、鄭毅文。
[49]“可管理性”是指管理才能以及找到領導公共行動之現實前提的才能。拜見[法]讓-皮埃爾·戈丹：《作甚管理》，鐘震宇譯，社會迷信文獻出書社2010年版，第35頁。
[50]國度平易近族事務委員會政策律例司：《保持和完美平易近族區域自治軌制——〈國務院實行〈中華國民共和公民族區域自治法〉若干規則〉貫徹實行十六講》，平易近族出書社2007年版，第17頁。
[51]張文山：《衝破傳統思想的瓶頸——平易近族區域自治法配套立法題目研討》，法令出書社2007年版，第196頁。
[52]在我國《立法法》第四章的題目中，自治條例與單行條例、處所性律例、規章并列表述，這一方面凸起了自治條例的處所立法屬性，另一方面也廓清了某些學者將自治條例視作一類特別的處所性律例的曲解。
[53]縱不雅今朝年夜大都的自治條例文本，其均將自治權題目進一個步驟拆分，分化為若干章節停止規制，在精緻化水平上遠非我國《平易近族區域自治法》第三章可比。
[54]例如，筆者曾對既有的25個自治州自治條例中的“協商平易近主條目”停止剖析，發明存在此類條目的21部自治條例均在分歧水平上照搬我國《平易近族區域自治法》第51條。拜見鄭毅：《平易近族區域自治法中的協商平易近主條目》，《內蒙古社會迷信》2014年第5期。
[55]向巴平措：《全國國民代表年夜會常務包養網委員會法律檢討組關于檢討〈中華國“雲銀山的經歷，已經成為我女兒這輩子都無法擺脫的烙印。就算女兒說她破口那天沒有失去身體，在這個世界上，除了相信民共和公民族區域自治法〉實行情形的陳述》(在第十二屆全國國民代表年夜會常務會員會第十八屆會議上)， http://www. npc. gov. cn/npc/xinwen/2015-12/22/content_1955659. htm,2016年12月9日拜訪。
[56]也就是說，各類包養 律例范的屬性具有同構性，就很不難構成一個規范缺點環環緊扣的法令規制破綻，無法有用防治權力或權利的濫用，招致潛伏風險(hazards)釀成實際的喪失(losses)，形成部門法制價值的流掉和法治目的的失。拜見羅豪才、宋好事：《軟法亦法：公共管理召喚軟法之治》，法令出書社2009年版，第383頁。
[57]2009年，廣東省在對三個自治縣自治條例的修正經過歷程中，參加了“請求省、市國民當局對比國度對西部年夜開闢有關政策，賜與自治縣的生態維護抵償和對工藝林抵償尺度傾斜的照料”的規則。拜見李亮明等：《助推平易近族地域協調成長——廣東修訂三個自治縣自治條例紀實》，《國民之聲》2009年第9期。不外，這并不觸及中心與平易近族自治處所關系題目，且此類規則在自治條例中亦屬少見。
[58]拜見鄭毅：《駁“以自治區單行條例替換自治條例”論——兼議自治區自治條例的窘境與對策》，《廣西平易近族研討》2014年第3期。
[59]所謂“路燈效應”，即人們常常成為上面這個現實的受益者，好比夜間我們在街上把鑰匙丟了，我們老是偏向于回到照明較好的便道上往找，也就是在路燈下找。拜見[法]讓-皮埃爾·戈丹：《作甚管理》，鐘震宇譯，社會迷信文獻出書社2010年版，第35頁。
[60]同前注[7]，關凱書，第175-176頁。
[61]關于自治律例的位階題目，可拜見前注[58]，鄭毅文。
[62]同前注[46]，卡爾·拉倫茨書，第207頁。
[63][德]卡爾·施米特：《憲法學說》(修訂譯本)，劉鋒譯，上海國民出書社2016年版，第49頁。
[64]拜見國務院消息辦公室：《中國特點社會主義法令系統》(白皮書)，2011年10月27日，第二部門。
[65]拜見鄭毅：《論憲法實行機制的“雙核化”——以平易近族區域自治法制為例》，《中法律王法公法律評論》2017年第3期。
[66]拜見前注[46]，卡爾·拉倫茨書，第177-178頁。
[67][美]戴維·斯特勞斯：《活的憲法》，畢洪海譯，中國政法年夜學出書社2012年版，第1頁。
[68]拜見[英]哈特：《法令的概念》(第2版)，許家馨、李冠宜譯，法令出書社2011年版，第112頁。
[69]拜見鄭毅：《研討草擬法令說明法合法時》，《查察日報》2017年4月18日，第003版。
[70]典範結果如張兆松：《查察說明與審訊說明沖突的處理》，《法學》1997年第5期。
[71]關于我國《法令說明法》制訂的相干題目，可拜見前注[69]鄭毅文。
[72]同前注[46]，卡爾·拉倫茨書，第138頁。
[73]若有學者提出的將全國人年夜常委會的批準法式改為存案法式，認為自治區自治條例“松綁”。拜見韋以包養網 明：《對自治區自治條例出臺艱巨的立法思慮——兼談我國中心和處所立法思想中的非邏輯性原因》，《廣西社會迷信》1999年第5期。
[74]拜見前注[58]，鄭毅文。
[75]制訂《中心與處所關系法》并非筆者的一家之言，很多學者均提出了相似的立法提出。拜見熊文釗主編：《年夜國處所：中心與處所關系法治化研討》，中國政法年夜學出書社2012年版，第252-253頁。
[76]筆者曾對這些題目作過系列研討。拜見鄭毅：《中心與處所事權劃分基本三題——內在、實際與準繩》，《云南年夜學學報(法學版)》2011年第4期，第48-53頁；鄭毅：《淺議中心與處所關系法制化的法令保存準繩和膠葛處理機制》，載里贊主編：《看江法學》(2010年卷)，法令出書社2011年，第89-112頁；鄭毅：《作為中心與處所事權劃分基本的“委托-代表”實際》，《云南年夜學學報(法學版)》2015年第1期。
[77]如我國《平易近法公例》與我國《物權法》《合同法》《擔保法》《婚姻法》《繼續法》等一系列專門平易近事法令的關系，又如我國《教導法》與我國《任務教導法》《高級教導法》《個人工作教導法》《平易近辦教導增進法》等一系列專門教導行政法令的關系。
[78]在平易近族區域自治軌制層面，以我國《平易近族區域自治法》為代表；在特殊行政區高度自治軌制層面，以港、澳特殊行政區基礎法為代表；在中心與普通處所關系層面，相干的法令規范絕對疏散，我國《立法法》《處所組織法》等均承當了響應本能機能。中心與普通處所關系法令規范的亟待整合與央地關系基礎法的闕如，配合組成了制訂《中心與處所關系法》的實行基本。
作者簡介：鄭毅，法學博士，中心平易近族年夜學法學院副傳授。
文章起源：《政治與法令》2018年第3期。
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